发改法规〔2025〕1358号

第一章 总则
第一条 为督促招标人落实主体责任，提高招标投标规范化科
学化水平，依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国
招标投标法实施条例》等相关法律法规，制定本指引。
第二条 全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资项目
的招标采购活动，适用本指引。
第三条 招标人作为国有资金或者国家融资资金的使用者，对
招标投标活动的科学性、合法性、廉洁性负主体责任。
招标人要建立招标投标事项研究决策、合规审查、监督纠错、
绩效评价、风险防控等管理机制，保障主体责任落实。
第四条 招标人要按照国家有关规定，在招标投标活动中落实
支持科技创新、节约能源资源、保护生态环境、促进中小企业发展
等有利于实现国家经济和社会发展政策目标的要求。
第五条 招标人要根据招标工作需要配备专业人才力量，加强
专业人员培养、考核、激励、监督，打造专业化招标队伍。
第六条 招标人及其工作人员要严格执行本地区、本领域、本
单位有关招标投标事项过问打探、插手干预登记报告制度，抵制各
类干预招标活动的做法。应当予以登记报告但未予登记报告的，依
据本地区、本领域、本单位有关规定追究责任。
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第二章 标前工作
第七条 对属于《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革 委令 2018 年第 16 号）规定范围和标准的项目，除符合法定例外情
形，招标人要通过招标方式选择工程的承包方或者有关货物、服务
的供应商。
第八条 属于《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委 令 2018 年第 16 号）规定范围和标准的项目，存在下列情形的，依
法可以不进行招标：
（一）涉及国家安全、国家秘密的；
（二）抢险救灾的；
（三）以工代赈、需要使用农民工的；
（四）需要采用不可替代的专利或者专有技术的；
（五）采购人（含通过招标投标方式取得特许经营权的投资人）
依法能够自行建设、生产或者提供的；
（六）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响
施工或者功能配套要求的；
（七）总承包企业分包或者采购的（以暂估价形式包括在总承
包范围内，且达到依法必须进行招标规模标准的情形除外）；
（八）国家规定的其他不招标情形。
对于存在前款所列情形的项目，按照《政府投资条例》和《企
业投资项目核准和备案管理条例》需要履行审批、核准手续的，项
目单位应当在提交项目可行性研究报告或者项目申请书时，就不招
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标的具体范围和事由作出说明。
第九条 对不属于依法必须进行招标范围的采购项目，企业或
者项目单位要结合项目技术特性、同类项目历史交易情况、潜在投
标人的市场竞争情况等，综合考虑招标的成本、效率、效益，科学
确定是否招标。对于招标成本高或者无法进行有效竞争的项目，原
则上不进行招标。对于不招标的项目，企业或者项目单位可以选择
询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购等方式开展采购活动。
企业或者项目单位可以结合实际，对于不招标的项目类别和标
准，作出具体规定。
第十条 对于确定要进行招标的项目，招标人应当通过市场调
研、咨询论证等方式，明确招标需求，策划招标方案，确定招标工
作进度安排、标段划分、技术和商务要求、招标绩效评价、内部监
管机制等事项。
第十一条 对于同类型、重复性招标项目，招标人可以结合项
目实际，采用框架协议招标、集中招标等方式实施，提高组织效率，
降低招标成本。
第十二条 招标人要加强内设机构管理，强化监督制约机制，
不得以内设机构、临时机构的名义对外开展招标活动。
第三章 招标和投标
第十三条 招标人要根据标准招标文件（示范文本），按照招
标方案，高质量编制招标文件，明确招标项目的技术要求、资格审
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查标准、投标报价要求、评标标准、定标方式以及拟签订合同的主
要条款等事项。
招标人要建立招标文件合规审查机制，组织力量对招标文件是
否符合国家强制性标准、是否存在排斥限制潜在投标人情形、资格
审查标准和评标标准是否科学合理等进行审查，确保招标文件合法
合规、科学合理、符合需求。
第十四条 招标人要综合考虑招标项目的技术、质量、安全等
因素和项目建设、使用、维护、拆除、更新等全周期综合成本，科
学选择评标方法。
对于具有一定技术复杂性、质量要求高的招标项目，招标人应
当采用综合评估法，并合理确定价格权重。
对于供应充足、潜在投标人竞争比较激烈的招标项目，招标人
要在招标文件中明确判断“可能低于成本或者影响履约的异常低价
投标”的标准和评标委员会的处理程序。
对于需要由中标人继续长期提供运维、更新、升级等服务的项
目，招标人应当要求投标人结合全周期综合成本进行报价，不得仅
就个别产品或者服务进行报价。
第十五条 招标人应当根据项目特点和合规管理需要，结合下
列情况，在招标文件中明确拟进行重点核查的异常投标情形：
（一）法律法规规定视为串通投标的情形；
（二）投标文件异常一致；
（三）投标活动异常关联；
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（四）通过受让、租借、挂靠资质投标，伪造、变造资质、资
格证书或者其他许可证件，提供虚假业绩、奖项、项目负责人等材
料。
招标人在招标文件中设置前款第（二）（三）项的具体情形，
应当允许投标人向评标委员会、招标人作出解释说明。评标委员会、
招标人经核查发现投标人存在串通投标、弄虚作假等违法行为的，
按照法律法规规定进行处理。
招标人可以在招标文件中，将投标人出现第一款所列异常投标
情形的，列入不予退还投标保证金的情形。
第十六条 招标人要结合项目特点和需求，以月度、季度或者
年度为周期发布招标计划，载明招标项目概况、投标人主要资格条
件等信息，供潜在投标人知悉和进行投标准备。因不可预见的紧急
情况实施招标的除外。
对于涉及公共利益、社会关注度较高的项目，鼓励招标人提前
公示招标文件。
第十七条 招标人委托招标代理机构组织开展招标活动的，要
在委托代理合同中，明确招标代理机构及其从业人员开展业务权
限、范围和行为规范，并针对招标代理机构违规行为明确约定具体
的解约条件和违约责任。
招标人要对招标代理机构开展业务进行全过程监督，督促招标
代理机构依法合规开展业务。
第十八条 潜在投标人和其他利害关系人对招标文件内容提
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出异议的，招标人要组织力量进行核实处理。招标文件确存在表述
不清、排斥限制竞争或者其他违法违规情形的，招标人要及时修改
完善招标文件，并以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标
人。
招标人委托招标代理机构处理异议的，应当对招标代理机构处
理异议的事实情况、法律依据和处理结论进行审核，并对处理结果
负责。
第十九条 投标人以保函（保险）等形式提交投标保证金的，
招标人要对保函（保险）的真实性有效性进行核验。保函（保险）
真实性有效性不足的，招标人应当拒收投标文件，或者由评标委员
会依法否决该投标。
招标人可以在招标文件中，规定核验保函（保险）真实性有效
性的具体方法。
招标人违法限制投标人使用保函（保险），或者对已经出具真
实有效保函（保险）的投标人违法拒收投标文件的，由有关行政监
督部门按照《中华人民共和国招标投标法》有关排斥限制潜在投标
人的规定予以处罚。
第四章 组织开标和评标
第二十条 开标时，招标人要安排投标人或者其推选的代表检
查投标文件的密封或者保密情况，也可以由招标人委托的公证机构
检查并公证；经确认无误后，由工作人员拆封或者解密，公布投标
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人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。
第二十一条 投标人在开标过程中提出异议的，招标人要当场
作出答复，并制作记录。
招标人要全程记录开标过程，并在开标一览表上签字确认。
第二十二条 招标人要积极应用远程异地评标、智能辅助评
标，减少评标环节的人为干预。
第二十三条 招标人要选派熟悉项目情况、掌握招标投标法律
法规、能够熟练运用电子评标工具的人员作为招标人代表，参与资
格预审和评标工作。
与投标人存在利害关系的人员，不得选派为招标人代表。
第二十四条 招标人要督促招标人代表认真做好评标准备，仔
细研读资格预审文件和招标文件，充分掌握其中的资格审查和评标
标准、可能低于成本或者影响履约的异常低价投标的识别处理要
求、否决投标的情形和判定方式等。
招标人代表在评标过程中，应当履行下列职责：
（一）公正独立地对投标文件进行评审和比较；
（二）发现评标专家存在发表倾向性意见、进行诱导性发言、
不按招标文件规定的评标标准和方法评标等违规行为的，要予以提
醒、劝阻，做好记录并向评标专家库组建单位和有关行政监督部门
报告；
（三）发现投标人报价异常的，应当提议评标委员会进行研究，
要求该投标人作出说明并提供相关证明材料；投标人不能合理说
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明、证明的，应当提出否决该投标的评标意见；
（四）发现投标人存在业绩造假、资质伪造、围标串标或者其
他违法嫌疑的，要提议评标委员会按照法律法规和招标文件规定进
行处理；达到招标文件规定的否决投标标准的，应当提出否决该投
标的评标意见；
（五）其他招标人代表应当履行的职责。
第五章 定标
第二十五条 招标人在公示中标候选人前，要认真审查评标委
员会提交的书面评标报告。发现存在下列异常情形的，应当要求评
标委员会进行复核；确认存在问题的，应当要求评标委员会进行纠
正：
（一）评标委员会未按照招标文件规定的评标标准和方法进行
评标；
（二）评标委员会对客观评审因素评分不一致，评分畸高、畸
低，或者计算错误；
（三）评标委员会未对可能低于成本或者影响履约的异常低价
投标和严重不平衡报价进行分析研判；
（四）评标委员会未依法通知投标人进行澄清、说明；
（五）评标委员会对应当否决的投标未予否决，或者存在随意
否决投标的情况；
（六）其他评标委员会不客观不公正履行评标职责的情形。
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招标人发现评标委员会成员存在违法情形、依法应当给予行政
处罚的，应当向有关行政监督部门报告，并积极配合相关部门调查
取证。
第二十六条 招标人对定标负主体责任。
招标人应当从评标委员会推荐的中标候选人范围内，按照法律
法规规定和招标文件明确的定标要素及优先顺序，自主研究确定中
标人。
招标人要对定标活动实行全过程记录和可追溯管理。
第二十七条 招标人在定标过程中，对中标候选人组织核验，
发现存在下列情形的，不得确定其为中标人：
（一）存在弄虚作假、围标串标等违法情形，不符合中标条件
的；
（二）资质、业绩、人员资格、信用、财务状况、生产条件等
不符合中标条件的；
（三）因经营、财务状况发生较大变化，可能影响其履约能力
的；
（四）不按照招标文件要求提交履约保证金的。
招标人认为中标候选人存在前款第（一）（四）项情形的，在
充分核验事实情况后，有权按照法律法规和招标文件规定确定其他
中标候选人为中标人，也可以重新招标。招标人发现中标候选人存
在违法情形、依法应当给予行政处罚的，应当向有关行政监督部门
报告，并积极配合相关部门调查取证。
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招标人认为中标候选人存在第一款第（二）（三）项情形的，
应当由原评标委员会按照招标文件规定的标准和方法审查确认。
第二十八条 中标候选人公示期间，投标人或者其他利害关系
人提出异议的，招标人要按下列方式处理：
（一）反映评标委员会存在本指引第二十五条所列情形的，招
标人应当要求评标委员会进行复核纠正；
（二）反映中标候选人存在本指引第二十七条第一款所列情形
的，招标人应当按照第二十七条第二、三款规定处理。
招标人要在规定时限内将处理结果书面答复异议人，作出答复
前，应当暂停招标投标活动。异议人对答复内容不服，仍然以同一
事实和理由提出异议的，应当明确告知不再受理，并告知异议人可
以依法向有关行政监督部门投诉。
第二十九条 依法必须进行招标的项目，招标人要在定标环
节，对招标投标活动的全过程公平性进行全面自查，并随招标投标
情况书面报告一并提交有关行政监督部门。
行政监督部门通过随机抽查、受理投诉等方式，加强中标结果
公平性审查。
第三十条 中标结果确定后，招标人要配合评标专家库组建单
位，对评标专家履职情况进行评价。
第六章 履约管理
第三十一条 招标人在招标文件中要求中标人提交履约保证
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金的，应当督促中标人及时足额提交履约保证金。
第三十二条 中标合同签订后，招标人要对中标人履约情况进
行跟踪督促，重点关注下列内容：
（一）主要人员到岗履职情况；
（二）劳务、专业和工程分包情况；
（三）合同变更情况；
（四）对合同约定的工程内容、进度、质量、安全等落实情况；
（五）其他合同履行中的重要情况。 中标人要求变更合同金额超过中标合同金额 10%，或者拟分包 金额超过招标文件约定分包金额 10%的，招标人要组织力量对履约
情况进行全面审核，充分研究论证合同变更的必要性和合规性。
第三十三条 中标人不履行与招标人订立的合同的，招标人应
当不予退还履约保证金，并可以依照相关法律法规规定和中标合同
约定，追究中标人违约责任。
第三十四条 招标人要加强招标投标资料管理，及时收集、整
理、归档招标投标交易和合同履行过程中产生的各种文件资料和信
息数据，包括招标事项核准文件、招标计划公告、招标公告、招标
文件、招标文件变更内容、投标文件、开标过程记录、评标过程记
录、评标报告、评标报告审查材料、定标过程记录、中标结果公平
性自查资料、中标通知书、合同文本、合同变更内容、公示、异议
处理以及其他有关资料，并采取有效措施确保招标投标资料的完整 和安全。招标投标资料保存期限不少于 15 年。
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第三十五条 招标人可以根据生产经营和合规管理需要，建立
供应商考核评价机制，规范开展考核评价结果应用，督促供应商诚
信履行合同。
招标人建立供应商考核评价机制的，应当公布考核评价内容，
并在招标文件中作出说明。
第七章 监督管理
第三十六条 招标人发现投标人、招标代理机构、评标专家存
在下列行为的，除向有关行政监督部门报告外，还应当依法采取措
施，维护自身合法权益：
（一）投标人通过弄虚作假、相互串通、借用资质等违法手段
谋取中标的；
（二）招标代理机构违规从事代理业务，或者与投标人、潜在
投标人私下接触、相互串通损害招标人权益的；
（三）评标专家与招标代理机构、投标人或者其他利害关系人
私下接触、相互串通、不客观不公正履行评标职责的。
对于前款第（一）项所列情形，招标人应当按照有关规定和招
标文件约定不予退还投标人提交的投标保证金。投标人以保函（保
险）方式提交投标保证金的，招标人应当要求该保函（保险）的开
具机构履行担保义务。对于前款第（二）项所列情形，招标人应当
向招标代理机构追究赔偿责任。对于前款第（三）项所列情形，招
标人应当向评标专家追究赔偿责任。
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第三十七条 招标人要在与中标人签订合同后 30 日内，对招
标全过程的科学性和合理性进行后评价，分析招标过程存在的问题
不足，并有针对性地采取改进举措。
第三十八条 招标人在设置串通投标认定标准、核验中标候选
人中标条件过程中，存在排斥限制潜在投标人、违规确定中标人等
情形的，由有关行政监督部门按照《中华人民共和国招标投标法》
《中华人民共和国招标投标法实施条例》有关规定予以处罚；对投
标人造成损失的，依法承担赔偿责任。
第三十九条 招标人发现投标人、招标代理机构、评标专家、
公共资源交易中心存在违法嫌疑的，要将相关线索向有关行政监督
部门报告，并配合行政监督部门开展调查处理。
第四十条 招标人履行主体责任情况，应当作为其上级主管部
门实施监督管理的重要内容，并可以作为纪检监察、审计等监督的
参考。国有企业招标人要将主体责任履行情况纳入企业生产经营责
任落实情况，主动向国资监管部门报告。
第八章 附则
第四十一条 各招标人可以根据本指引，结合本单位具体情
况，制定实施细则。 第四十二条 本指引自 2026 年 1 月 1 日起实施

国家发展改革委等部门关于印发《招标人主体责任履行指引》的通知（发改法规〔2025〕1358号）